法務委員会
出入国管理及び難民認定法の一部改正案

　民主主義国家としての我が国は、基本的な人権を尊重する立場から、難民問題の解決につきましても積極的に取り組むことが期待をされておりますし、また我々も努力をしておるところでございます。

　我が国は、昭和五十六年の難民条約の加入に伴いまして難民認定制度を設けたところでございます。この難民条約の根底には、委員御指摘の人道主義が基本にあることは言うまでもございません。そして、その後、現在に至るまで二十年以上にわたりまして、国際的な取決めである難民条約等にのっとりまして、個別に審査の上、難民と認定すべきは認定してきたところでございます。

　今後とも、政治的迫害等から逃れ庇護を求める者につきましては、迅速かつ確実に難民として認定し保護するという姿勢で臨んでいく所存でございます。

　緒方さんのお話が出ましたが、私もこよなく実は尊敬しておるお一人でございます。緒方さんのこの行動につきましては、正に日本人の模範であり、誇りであると思っておりまして、私もその精神はもう十二分に体して今後とも取り組むつもりでございます。

　お尋ねの入国管理に関する基本的な考え方でございますが、法務省といたしましては、我が国の社会の安全と秩序を維持する、これを基本にしまして、併せて外国人の円滑な受入れを図ることが国の内外から要請されていると認識をされております。外国人の受入れは、我が国の経済社会の活性化や一層の国際化に資するものと考えておりまして、日本人と外国人がともに生きるという、いわゆる共生の理念に立ちまして、今後とも歓迎すべき外国人の受入れの推進に努めてまいりたいと考えております。

　出入国管理行政におきましては、不適切な外国人を排除するだけではなくて、外国人の適切な受入れを図るための業務も併せて行っているところでございます。その意味でも、難民認定事務と出入国管理行政は密接に結び付いているということから、難民認定業務と出入国管理業務とで基本的な考え方が異なるものとは考えておりません。

　また、入国管理局には専門的に事実の調査を行う難民調査官等が置かれておりまして、その経験を生かして二十年以上にも及ぶ難民認定業務についての豊富な情報を有しているところでございます。そういう中で、入国管理局が難民認定事務を行うことには、いわゆる十分合理性のある仕事の執り方ということで、排除と受入れという、確かに言葉は非常に両極端でございますが、私はこれは十分調和を持ったところで答えが出せる、切り離す必要はないという仕事と考えておるところでございます。

　このホームページの問題につきましては、千葉委員からも御質問を受けましたし、いろいろ御指摘を受けたところでございまして、私どもとしては、この制度はあくまでも、不法滞在外国人について入管に対して従来電話や手紙で情報が寄せられていたと、それをこれからはメールでも受け付けることにするということで設けた制度でございまして、その在り方についていろいろと誤解を招いているようなところもあったということで、より良いものに改善をしていくということで、例えば今委員の取り上げられた選択制、選択式の動機の記載については、もう提報内容と併せて、自由表記のように改めたということでございます。

　このホームページを開設いたしますことと、難民認定制度を見直してその制度の中に仮滞在許可制度を設け、その仮滞在の要件として六か月以内で申請しているかどうかを一つの要件とするということは、全く別個のことでございますから、ホームページ開設の際にこの難民申請の速やかな申請を促すことに妨げになるかどうかということを検討したことはございません。

　井上委員の御指摘は大変すばらしいと思って、その質疑、伺っておりましたが、難民への対応に対するこの問題の本質は、やはり基本的に保護という観点にあると思います。難民の方、難民申請者の方ですね、その国におきまして大変に困難な状況に置かれておったわけです。政治的に迫害を受けるあるいは生命の危険もあるというような状況の中から、文字どおり命からがら逃れてきた。そうした人たちに対していかに日本あるいは様々な国、国際関係が保護するかということが問題の本質でございます。

　そうした意味で、やはり難民の保護という観点が問題の本質であるというふうに考えますと、今の入管法に基づく法務省のその業務の本質は、やはり秩序の維持あるいは不法入国の防止というところに観点があるんではないかというふうに考えますと、やはり難民の問題につきましては、保護というその本筋に立脚した観点から対応するのが一番望ましいのではないかということで、私どもは、その保護のために難民委員会を設置してその趣旨を生かすべきだという観点でございます。

　出入国管理及び難民認定法では、我が国に在留する外国人は原則として在留資格を持って在留することとしておりますが、仮滞在許可を受けた者はこの例外として在留資格を有することなく適法に在留することとなるものです。ただ、これはあくまでも難民認定申請に対する結論が出るまで適法に我が国にいることができるという、で、その間、退去強制手続を止めるという効果を持つだけでございますから、例えば先ほどお尋ねの就労などに従事することはできません。

　これはちょっと私ども所管でないので正確にお答えするのはあれなんですが、法律上は、仮滞在許可を受けた者は合法的に滞在しているということになります。

　仮滞在期間でございますが、一か月の期間を与えるという運用を考えております。したがって、実際には申請をしてから答えが出るまでに一か月で足らないというケースはあると思います。それは一か月ごとに更新をしていくということを考えております。

　それから、仮滞在がいつ終了するかでございますが、これは難民認定申請に対する答えが出て、そして異議申立てなどが七日間の期間行われないで経過した場合であるとか、あるいは異議申立てがあって、これが棄却又は却下されるという判断が出たとき、あるいは難民として認定されたけれども在留を与えないという判断が出たときなど、これは法案に示されたとおりの場合に仮滞在が終了いたします。

　訴訟自体は仮滞在期間を延長するというような効果にはなっておりませんので、訴訟を起こしたからといって、仮滞在期間が更新されるということにはなりません。

　仮滞在の許可は今回の改正によって新設する制度でございますから、その具体的な件数を想定することは困難でございます。

　ただ、平成十五年に難民認定申請を行った者、これが全体三百三十名余りでしたか、その中で合法滞在の資格で申請している者と、既に不正規の資格で申請をした者、二通りに分かれますが、問題になるのは、仮滞在許可の対象となるのは不正規の資格の者です。その不正規の者について、平成十五年、難民認定申請を行った者で申請内容がおおむね判明している在留資格未取得外国人について検討した結果、約三分の一程度が仮滞在の許可を受けられることになるであろうというふうに見られます。

　仮滞在許可の要件として、本邦に上陸するなどした日から六月を経過していないことを求めましたのは、本邦に上陸するなどした日から六月以内に難民であると申出をしなかった不法滞在者は、その人が出身国において迫害を受けて、そこから逃れるためにやむを得ないで我が国に不法入国を、という違法行為を行ったものとは認められず、迫害からの緊急避難性という観点を考慮しますと、それ以外の難民と比較して我が国において庇護を付与すべきものとする必要性が劣るものと考えられること、またこのような要件を設けることによって、専ら退去強制を免れることを目的として難民認定申請を行うなどの難民認定制度の濫用の防止にもつながるとともに、難民認定申請案件の迅速かつ適正な処理にも資するという考えによるものです。

　それから、迫害のあるおそれのあった領域から直接本邦に入っていることを要件とした理由でございますが、これは迫害のおそれのあった領域から直接本邦に入った者でない不法滞在者につきましては、その人の出身国における迫害から逃れるため、やむを得ず我が国に不法入国等の違法行為を行ったものとは認め難く、迫害からの緊急避難性という観点、あるいは先ほど申し上げた退去強制を免れることを目的とした難民認定制度の濫用の防止、そういった観点から、これについては仮滞在を与える必要が乏しいと、こういう判断によるものでございます。

　法律上、原則として収容されることになります。

　ただ、その人の情状等を考慮して、現在の運用もそうでございますが、仮放免制度を弾力的に運用するなどして柔軟に対応していくこととしておりまして、これまで以上に難民認定申請者の収容が強まるということはないと考えております。

　私ども民主党の案では、難民申請者につきましては難民申請者という地位に基づいて在留資格を付与するということになります、一部の例外を除きましてでございますが。したがいまして、在留資格がありますので、この点につきまして不法在留ではありませんので、退去手続等はこれは当然対象外ということになります。

　そして、一部の例外でございますが、既に退去手続に入っている、あるいは刑事手続に入っている、あるいは一度難民の不認定の決定を受けた者がまた再びするように、濫用にわたっている可能性が高いというようなケースにまで認める必要がありませんので、そのような者については例外を設けておりますが、しかしそのような者であっても、なお難民の認定手続が六か月以内という比較的早い時期に結論が出るということによって長期収容が及ばないという手だてをしております。

　難民として認定されまして、その結果、定住者という在留資格を与えられた人につきましては、これは入管法上、就労活動を含め在留活動の範囲は制限がございません。

　難民として認定されて定住者という在留資格を与えられていた人が、その後の本国の情勢変化など、その方の責めに帰すことができない事由で難民条約上の難民に該当しなくなり難民の認定が取り消された場合でありましても、この場合には退去強制事由にはされておりませんので、国外に退去を強制されることはございません。

　したがって、その方が受けている在留期間まで我が国に在留することはできますし、さらにその後もその方が本邦での在留を希望して在留期間更新許可申請などをしたときには、難民に該当しなくなった事情であるとか、その方の我が国での在留状況とか国籍国の状況などを勘案して人道に配慮した取扱いをしていきたいと考えております。

　難民と認定すれども保護せずというのは必ずしも正確ではないと思うんです。というのは、難民として認定された場合に、まず六か月以内に申請しているとか、あるいは直接日本に逃げてきて助けを求めた人については優遇的に、法律上覊束的という言葉を使いますが、定住者という資格をもう自動的に一律差し上げると、これが一つです。

　しかし、六月を超えて申請したが、しかし難民であると認定した人、あるいは我が国に直接来たわけではないが、しかし審査した結果、難民として認定された人、これについては一律に定住者という資格を与えることはしません。しかし、それについては六十一条の二の二の第二項によって、情状などをすべて考慮して法務大臣が在留を特別に許可する、そのことによって例えば定住者という在留資格を与えることを考えているわけでございます。

　現に、これまでも我が国では、難民と認定されたほとんどの人に対して結果として在留特別許可を認めております。その運用は恐らくこれからも変わりありませんので、自動的に付与されなかった人に対しても、難民として認定した場合は我が国での在留を認めるという運用になることは変わりないだろうと思います。

　これは難民条約の三十一条などを参考としたことであって、つまり元々条約自体も、その国に逃げてきてすぐに助けを求めた人とかあるいは直接その国に助けを求めた人に対しては不法入国などで刑を科してはならないという規定がございます。つまり、条約自体が、入り込んできてすぐに助けを求めた人あるいは直接逃げてきた人を優遇するといいますか、そういう仕組みを取っております。

　私ども、今回この法案を考えるに当たりまして、我が国に来てすぐに助けを求めた人については、難民として認定された場合、もう一律、自動的に定住者資格を与えましょうとすることによって迅速な法的地位を与えるということ、そのことを通してこれからも迅速な申請を促すことになるのではないか、そういったような観点からこういった規定を設けたわけでございます。

　外務省におきましては、難民認定申請者のうち特に生活に困っている方々につきまして、財団法人アジア福祉教育財団の下にあります難民事業本部を通じて、大人の場合は一人一日千五百円の生活費の支給を行っていますほか、宿舎の手当て等の保護措置を実施しております。

　平成十五年の場合には、外務省が保護費を支給した難民認定申請者の数は百六人でございます。また、平成十六年度におけます難民認定申請者に対する保護事業の予算は約六千八百万円でございます。

　現在のところ、大体これによって賄えていると考えております。

　議員のおっしゃられましたとおり、難民と認められた方に対して何かの支援をするという必要を感じておりまして、昨年より、我が国におきましては、難民と認められた方々への支援として、難民事業本部が運営いたします国際救援センターというところで日本語の教育、それから社会生活、日本の生活への適応のための指導、また就職のあっせんなど、六か月間にわたって定住支援を開始しております。

　この方々に対しましては、この国際救援センターに住むことができますので、住居費それから食費は原則的にただで受けられるということになっております。

　平成十五年度におきましてこの国際救援センターにおいて定住支援を受けた難民認定された方々の数は十一名でございます。また、平成十六年度におけます難民認定者に対する支援事業のための外務省の予算は約二千九百万円でございます。

　議員おっしゃられましたように、六か月たって出なくてならない後に困る方もおりますので、このセンターにおきましては、退所されるときには、我が国での実質上生活する場合に困らないように、また不安等を解消するためにいろいろ配慮しております。

　例えば、一つは生活ハンドブック、こういうもの、これは日本語と英語で書かれたものでございますが、これを読むと、日本で非常に困った場合ございますね、例えば何か物をなくしたらどうするかとか、病気になったらどうするかというものが丁寧に書いてあるものでございますが、これを配付することにより、その退所された方々が困った場合にはこれに当たることができる。そのほか、また退所された後であっても、困ったことが起こった場合にはいつでもこの難民事業本部に来ていただいて相談員が生活上の御相談に応じるということを知らせることによってアフターケアをしております。

　平成十四年から申し上げますと、平成十四年は、難民調査官指定数は四十四人です。その中で専任は四人でした。平成十五年は、調査官に指定された者が五十名、その中で専任は十名です。そして、今年、平成十六年度に三名増員して調査官は五十三名、その中で専任は十名という状況でございます。

　真の難民は、迫害から逃れて本邦に救いを求めてやってくる人ですから、その置かれた状況の特殊性にかんがみますと、今委員から御指摘がございましたように、トラウマ等の精神的、心理的障害を負った人が難民認定申請を行うことも考えられます。

　このような事情を踏まえまして、難民調査官等に対して行う研修の中には、心的トラウマを受けた難民認定申請者へのインタビュー技術を習得させるため、心理学者による講義を取り入れております。様々な事情、背景を有する難民認定申請者の人権に最大限配慮した上で適切なインタビューが行えるよう配慮しているところであり、今後も研修の内容の充実に努めていきたいと考えております。

　難民認定申請者の数の多い国籍国において用いられている言語に関しましては、通訳人の待遇面を改善するなどして常時必要な通訳人の確保に一層努めているところでございまして、現在、通訳人の数が比較的少ない言語とされる言語の通訳人につきましても、例えばペルシャ語で四十人、トルコ語で二十五人、ミャンマー語で二十二人などのように、できるだけ調査に支障のないように通訳人の確保を図っているところでございます。

　お尋ねのように、難民審査参与員の意見に拘束力をもし持たせるとした場合は、一つの結論に収れんされていることが必要となり、意見が一致しないときは、これは多数決によって一つの結論を出さざるを得ないことになります。

　しかしながら、簡易迅速な救済制度としての行政上の異議申立て制度の趣旨であるとか、あるいは難民不認定処分等に対する異議申立て手続において諮問されるのが難民条約の定義する難民に該当するかどうかという事実認定の問題であることなどからしますと、法律や国際情勢等についての学識経験を有する参与員の方の専門的で多様な角度からの意見を参考にすることが事実認定の正確性をより高める上で有益であるばかりでなく、少数意見の中にも傾聴すべきものは少なくないと思われることから、法務大臣が難民審査参与員の意見を参考としながら、最終的な判断を行うということにしたものでございます。

　難民審査参与員制度を導入するに当たりましては、委員御指摘のとおり、実効性を確保するため、難民審査参与員が追加的な調査あるいは情報収集を行う必要があると認めた場合などには、難民審査参与員が法務大臣あるいは難民調査官に対し調査などを行うよう求めることができる旨の規定を法務省令で定めることを予定しております。

　また、難民審査参与員が求める調査を行うことができるようにするため、難民調査官の能力の向上を図るなど、調査体制を充実させていきたいと考えております。

　ただいまお尋ねの点は、現在でも一次審査で担当する難民調査官と異議申出を受けてから担当する難民調査官は所属の部署が異なります。したがって、まして今後法改正が実現した場合には、異議申立てについては難民審査参与員の方が中心になって記録を検討され、あるいは事案の中身を調査され、意見を最終的にお出しになるということになりますので、それを手助けする難民調査官というのは、やはりその異議申立ての手助けをするための調査官ということで、一次審査に関与している者を充てることは考えておりません。

　そのとおりでございます。

　井上委員の指摘のとおり、難民の認定手続、これは大変に専門的な知識あるいは経験が必要でございます。

　やはり申請者の国の国情あるいは宗教上の問題、様々な点について、大変複雑なものについてやはり深く正しく専門的に調査する必要があるということ、あるいは調査における申請者との対応という面におきましてもやはり専門性がかなり求められるものというふうに思います。そうした意味では、やはり難民認定委員会、そうした専門の機関を設け、それに属する専門の委員によって判定する必要があるんではないかというふうに思っております。

　現在の法務省の中で、法務省は様々な分野の職務を担当しておるわけですが、そうした中で、人事が配転して異動する中で、担当者が短期間で異動する、あるいはそれまで経験のない人がこの調査に当たるということでは、そうした専門性がある難民認定の手続について十分な配慮が行き届いた認定手続が進まないんじゃないかという観点で考えております。